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平成30年間の刑事政策と社会変化『令和元年版犯罪白書』を読む
河合 幹雄
はじめに
 『令和元年版犯罪白書』は,例年の犯罪白書とは大きく異なった特集号となっている。犯罪白書は,前年の犯罪状況と刑事司法の動きを記述するのが通例であるが,令和元年号は,元号が変わった節目を機会と捉え,平成30年間を振り返って,犯罪状況と刑事政策の総括を行っている。この白書を丁寧に読み,私の専門とする,社会変化と司法政策の関連に注意を払いつつコメントしたい。
 令和元年版犯罪白書は,副題に「平成の刑事政策」をかかげ,従来の犯罪白書より広い視点でまとめられている。従来の犯罪白書は,各論は,それぞれの専門家が集計記述し,その精密性には定評がある一方,刑事政策上の大きな話は言及されない傾向にあった。現在の日本社会は,部分を見れば旨くいっているようでも,大きな方向性となれば,冷戦期などと比較すれば方向感を失っているという評価もされている。今回,このような特集号を出すことを決断された判断は,大英断と受け止めている。
 そのうえでだが,記述されたことを,そのまま追って褒めていては生産性がないので,敢えて批判的に記述していきたい。私は,基本的に,厳しいことばかり述べるが,それは白書の価値を貶める意図ではないことをお断りしておきたい。もし,私の批判を読んだうえで,白書を見直していただいた時に,より一層,平成期の日本の刑事政策について理解が深まったとしたら大変嬉しく思う次第である。

1 立法から読み解く刑事政策の動向
 本白書は,「第1編平成における主な法規の変遷」と題して,年表付で平成30年間の法規について整理してくれている。「はしがき」に,刑法改正が平成期は昭和期よりも多数行われたことを例に指摘するように法規の変遷は,非常に多く行われた。その意味で社会不安や治安悪化を伴っているわけではないが,平成が名前とは反対に激動期にあることは間違いないと考えられる。刑事政策として,それらの変化の中になんらかの方向性があるのかどうかが知りたいところである。
 どのような法規の改正があったのか,列挙すると,まず,刑事法規の中心である刑法や刑事訴訟法が多数改正されている。そして,社会変化に伴って必要になってきた特別法の立法も多数ある。条例レベルにも重要な改正がある。それらと重なるのだが,量刑を変える改正,交通事故関係で悪質な行為に対する厳罰化,対テロ,暴力団対策,被害者関連立法などが目立つところである。手続面では,なんといっても裁判員制度の導入,検察の改革,通信傍受など捜査関係の立法,そして司法取引と盛りだくさんである。
 さて,平成30年間の立法について,どういう観点から見るかであるが,時代区分の意義について言及した後,急速な技術革新に伴う社会変化への対応,グローバル化,アメリカの影響,司法改革との関連付けなどについて順番に論じていきたい。
(1)時代区分
 平成期30年を切り取って振り返る意義について一言しておこう。天皇の交代によって生じる元号の変化が日本社会にとって大きな節目なのかと問われれば,それほど重要ではないと言わざるを得ない。刑事政策に直接的に関連するものとしては,皇位継承に伴う大赦があるが,平成元年には28,600人の規模で実施されたが,令和元年は,大赦,減刑はなく,復権のみとなっている。
 ところが,平成元年1989年は,別の意味で結構節目になっていると思われる。1989年といえば日本の株式市場の史上最高値の年でありバブルのピークである。多くの統計を見れば1990年から下降している項目が多い。明確にバブル後になったのは1991年頃であろうが,その変化の始まりは1989年である。また,世界では,1989年はベルリンの壁崩壊の年である。ソ連の崩壊が終わって,冷戦が完全に終結したのは1991年頃だが,こちらの変化も大きな起点は1989年である。その後の世界情勢をポスト冷戦期とみるならば,平成元年は,大きな節目である。
 他方,令和元年は,どうなのか。今にも大きな事件が起きても驚かないが,ダラダラと何事もなく続きそうな予感もある。これは後になってからでないとわからない。一つ言えることは,平成30年間の間に,日本や世界の時代の大きな節目はなかったということである。もちろんこの30年間が次の時代の準備をしていたことは,いずれ明らかになるとして,今のところ節目はない。したがって,将来の刑事政策を考察するためにも,この30年間をまとめて振り返ることは,意義深いことのように思われる。
(2)刑事政策と思想
 フランスの法案の冒頭には必ず哲学が言及され,カントが引用されたりするが,日本の場合は,哲学が語られることはまずない。あちらには,理想のイデアが先にあって,それが肉化するという精神文化の伝統がある。日本は,欧米の法学を取り入れたことになっているが,ここに欺瞞があることは人文科学のほうでは,古くから指摘されてきたことである。ただ,この問題は未だに指摘されるだけで「克服」の兆しもない。この次元のことは,私も指摘するだけに留めたい。
 もう一段,表面的なイデオロギーという意味で言うならば,いわゆるリベラルと保守の刑事政策という形で,対立が欧米では長く続いてきていた。冷戦期は,この対立は明確で,犯罪者に厳罰,みせしめと応報でいくのが保守で,犯罪者の再教育や被疑者,犯罪者の人権に心を砕くのがリベラルとわかりやすかった。しかし,80年代には,アメリカなどでは再教育の失敗,つまり再犯が減らない結果を受けて,リベラル派の勢いは既に落ち始めていた。
 日本はどうであろうか。そもそも学会の研究は,伝統的に海外の書物を読んでの紹介であり,日本の実務については,経験的研究ができなかった。法解釈でさえ,実務との絡みが薄いという状態であった。そんななか,日本の刑事司法の実態は,なんらかの思想というより,経験知によって動かされてきたと思う。その内容を欧米の思想と照らし合わせるのは無理がある。最もわかりやすい厳罰の問題において,日本の実務は,できるだけ実刑を避け,実刑にしてもできるだけ早く釈放するという,圧倒的に緩い刑罰を科してきた一方で,死刑制度は堅守し,ごく少数の者に対しては極めて厳しい処遇をしてきた。
 これが変更されたのかどうかという問題意識で観察すると,平成期の一見厳罰化傾向と見える法改正の見方は違ってくる。悪質な交通違反に絞った立法は,交通違反全体の刑罰の厳罰化を目指していないことの表れとみることができ,反省させて赦すという得意技を封印しようということではない。有期刑の上限の長期化も,そのことによって無期刑を減少させる工夫と私には見える。実際の無期刑の恐るべき減少傾向は,それ以外の要因も大きい原因であるとみている。いずれにしても,刑罰の重さに関して本質的なところでの変化なしというのが私の結論である。
(3)立法事実あるいは現実問題への対応
 理想像を描いてから実現へという行動様式の対極にあるのはリアリストである。具体的な問題が現実にあって,それに対する対処として法規を変更する。これは,別の言い方をすれば,立法事実に基づいて立法することである。思想やイデオロギーに拘らないことは,細かい問題に対する対処において有利になることが考えられる。
 実際,社会変化,それも技術変化に伴って起きてきたことへの対処は,リアリストであるほうが話が早い。インターネットの発達,通信手段,移動手段の変化,経済活動における新しい方法などに対処する特別法の法規改正が多数実施されたことはこれにあたる。この部分は,最も問題がなく整理でき,将来,この傾向は進むと予想される。本第1編のコラムには,まさにそのことがまとめられていて読み応えがある。とりわけ効果覿面であった廃棄物処理法改正は,コラムも注目しているが,見事な事例であり,将来像を占う上でも注目されるべきと考える。
(4)治安悪化ではなく世論の影響
 平成期の中盤には,客観的な治安悪化は起きていないけれども,安心感が失われたという,いわゆる安全神話の崩壊が起きた。犯罪白書は,未だに認知件数が犯罪発生状況を表すかのように解釈しているが,これは幾度も指摘してきたように全くの過ちである。犯罪状況のところで再度詳しく述べるが,平成期中盤の治安悪化はなかった。それにもかかわらず,多数の法改正が行われたのは,世間の注目を集めると国会で優先的に審議してもらえるメリットがあったことは事実であろう。だが,それよりも注目したいのは,いわゆる世論の影響での法改正が見られることである。
 実は,この傾向は,同時期に,欧米先進国でも似た状況になっている。フランスでは,専門家の意見が軽んじられ,世論向けの改革がされるようになったと言われている。この傾向を厳しく批判する犯罪学者は,モラルパニックという言葉を使うが,この傾向が,刑事政策全体を覆う傾向であるとするのは,行き過ぎた解釈であると私は見ている。
 最もわかりやすいのは,被害者関連の法改正である。犯罪被害者が,あまりにも無視されてきたことを反省し,変えるべきところは沢山あり,素晴らしい成果を生んだ。しかし,受け止める側に責任がある部分もあるが,被害者が加害者への厳罰化を望んでいるかのような言説が喧伝され,暴走気味になった。その典型例は,2010年の人を死亡させた罪の公訴時効の廃止である。無限に犯人を追うことは無限の予算と,証拠保管所が必要であり,そこに人的資源を奪われた捜査機関が,近時に発生した事件を解決できなくなるとしたらと考えれば,全く非理性的政策であることはたやすく理解できるのだが,国会には殺人事件被害者の遺族で構成される団体のメンバーが現れ,法案通過してしまった。
 私自身,このときに,反対の声をあげ,衆議院法務委員会にも自由民主党のヒヤリングにも参加し,当時の法務大臣にも大臣室まで提言に行っているので良く承知しているだが,ここで注目すべきは,リベラル政党のはずの政権党であった民主党が反対しないで世論迎合的であったことである。民主党政権は,2009年から2012年であるが,死刑反対であったはずの当時の大臣が死刑執行したのに象徴されるように,リベラル政策への転換はなかった。ただ,ここで興味深いのは,民主党が刑事政策のリベラル化を方針として見送ったのではなく,唯一,検察の在り方改革だけ手を付けたことである。なんという,無方針さであろうか。
(5)世論迎合しない場合もある
 世論の影響が大きくなるという世界的な傾向を日本も免れなかったのであるが,それでもって,モラルパニックであるとか,衆愚政治になったとか言う見方は極めて不正確である。
 政府は,政党という意味でも,官僚という意味でも,本当にその気になれば世論など見向きもせずに政策を推し進められるのが現状であると私はみている。典型例は,原発関連の問題である。2011年に福島の原発が事故を起こし,神話は崩壊。国民の多くは原発反対である。しかしながら,経済被害として,史上最大の被害が出た事故を引き起こしたにもかかわらず,原発事故に対する刑事責任は問われていない。大きな問題が明らかになったのに立法は何もなされていない。もちろん他方で,民事賠償が既に6兆円にのぼる。
 平成30年を振り返る犯罪白書に,史上最大規模の犯罪が掲載されない結果となった。廃棄物不法投棄が厳罰になり環境基本法ができているが,原発は治外法権なのか。令和の時代に期待したい。
(6)グローバル化と暴力団
 世界の法体系は,大陸法と英米法の溝を含めて,次第に収斂しつつあると言われている。グローバル化が進むことは,法規が共通になることを伴うのは当然のことである。この現象を一国の側から見れば,その国にだけあるルールのようなものは通用しなくなってくるということを意味する。日本における暴力団は,犯罪組織やマフィアというには実態としてもそぐわない一方で,その存在が許されるものでもないとすると,これはいつかどうにかしなければならない。日本の企業にしろなんにしろ,日本国内で商売するあるいは組織を維持しようとすれば暴力団に対する対処ができなければならないわけだが,これを日本に進出した企業等にも要求するのか,あるいは暴力団が海外で活躍するのを見逃すのかといった問題が生じてくる。アメリカは,暴力団がハワイ等で跳梁するのを取締るために,日本に,暴力団構成員のリストを要求していた。警察庁は,これを拒否していたが,ついに引き渡すことにした。2011年アメリカの国際犯罪組織の指定対象に日本の暴力団がなったことが節目で,そこから一挙に暴力団壊滅に政策方針の舵を切ったようである。平成の半ばまでは暴力団が日本社会からなくなることはないと多くの人は信じていたが,急展開である。本白書の暴力団の項目でも,2011年からの急激な衰退が明確に読み取れる。
(7)司法改革
 裁判員制度の導入は,必然的に大きな変化をもたらす。公判前整理手続のような法改正を伴うことから,保釈率の向上など運用にかかわる事柄まで多岐にわたる。私が最も注目したのは,死刑制度の存続である。裁判所側の,死刑制度維持のための強い意志を運用からも結果からも感じたが,死刑は必要だが多すぎてもいけないというセンスも垣間見えた。検察審査会による強制起訴制度は,最も根本的な改正という評価をしていたが,運用によってかき消された感がある。
 そもそも,立法事実がないという意見も聞かれた裁判員制度であるが,確かに,有罪無罪を誤ったり,不当な量刑の判決が出されていたわけではないことに注目すれば,そのとおりだが,私は日本の刑事裁判に問題がないとは思わない。それは,第一審の有罪確率99.9%のことである。これでは欧米で定義される裁判ではない。裁判員制度は,ここを変えると期待していたのだが,平成期の最初と最後でほぼ変化なしである。
 量刑については大変注目されたが,そう大きな変化はない。重罰化にも軽罰化にも振れ幅が大きくなっただけである。
 裁判員制度は,刑事施設視察委員会の導入等とも合わせて,市民の司法参加という観点から評価する視点もあるが,裁判員経験者は,補充裁判員経験者を含めても平成30年が終わった時点で10万人にも満たない。まだ,市民参加ということに慣れるために試験運転中というのが私の見方である。

2 犯罪状況
(1)統計の読み方
 犯罪状況について,「第2編平成における犯罪・少年非行の動向」と「第4編平成における各種犯罪の動向と各種犯罪者の処遇」としてまとめられている。これまでどおり,犯罪認知件数を中心にした分析がされており,2002年までの急増期とその後の急減期に平成期は真っ二つに分けられている。しかしながら,犯罪認知件数は,捜査当局がどれほど働いたかの関数であり,犯罪者の動向ではない。そのうえ,犯罪認知件数の統計の取り方が一貫しておらず,2002年までの急増は幻であることは拙著1で示したとおりである。また,急減期も,既に指摘したように,政策目標が実現できなければ予算を減らすPDCA サイクルが開始されたために2,犯罪を減少させる目標達成のために減少を記録し続けている側面がある。もっとも,最近の犯罪の減少は,統計のトリックだけでなく本当であると信じるに足る情報もある。
(2)被害実態調査
 犯罪実態を知るためには,犯罪被害実態調査が欠かせない。2000年から4年ごとに4回実施されたが2016年には調査がされなかった。同じ方法での調査が継続することが,犯罪の増減を知るには最適という意味で極めて残念なことであった。幸い2019年に復活し,なんとか経過を推察することができるようになった。本白書の「第6編平成における犯罪被害者」の「第2節犯罪被害についての実態調査」のところに記述されている。
 それによると,2002年前の急増も,その後の急落もないことが確認できる。ただし,最後の2019年調査は,明らかに犯罪減少を示している。とりわけ乗り物盗の減り方は大きい。
(3)少年非行の実態
 少年非行については,少年人口が減少している分を調整しても,大きな比率で減少している。最も減少しているのは乗り物盗で,窃盗の減少も大きい。大学生の比率が何倍にもなっているのは大学の大衆化と定員割れ大学に簡単に入学できるためであろう。中学生の比率の減少も注目されるところである。これは,万引きの減少との関連と思われる。
 凶悪事件は,元々少なかったが,さらに減少している。マスコミが少年犯罪の凶悪化を喧伝し,少年法が何度も改正されたが,全く実態に基づかないもので,さすがに,少年の年齢引き下げは強い抵抗にあって,まだ法改正にいたっていない。むろん私も,強く反対している。
(4)女性と高齢者
 女性の検挙人員の比率は,昭和期に上昇し,平成期は2割前後で変化なく推移している。海外では,女性犯罪も女性ホームレスも,5割に近く,女性の犯罪が少ないことは日本の特徴である。グローバル化が進む中で,犯罪の少ない社会であり続けるために,ひとつの鍵を握っていると私は考えている。
 高齢者は,別項目で書かれているが,女性の高齢者が人口比でも大きなカテゴリーを形成し,万引き犯としても振り込め詐欺の被害者としても大切な存在である。この領域は,今後ますます注目する必要があると考える。
(5)外国人犯罪
 入国者が,急増どころではない伸びを示す一方,不法残留者は減少し,外国人犯罪が犯罪全体に占める比率は5%程度であり,無視するかしないか迷うレベルである。ただし,外国人労働者に門戸を開く政策がとられるなら,日本だけが,外国人による治安悪化を免れられる保証はどこにもないと私は考えている。これは令和の課題であろう。
(6)サイバー犯罪
 インターネット関連の犯罪をサイバー犯罪としてまとめているが,桁が違う少なさである。認知件数も検挙件数も数えるほどである。海外では爆発的な増加が見られ,この結果はにわかには信じられない。ようやく,調査が行われはじめたが3,基本的な被害実態調査が必要である。私は毎年,科研費に提案しているが,審査員がその必要性を理解しない悲しい状況である。

3 矯正と保護
 この分野は,暗数もなく,統計の信頼性が高い。過剰収容の危機を脱して,再犯の防止に力を注いでいる様子が見て取れる。しかし,病気と同じで,対応可能なケースを対処してしまえば,残るはむずかしいケースだけとなる。再犯者率の上昇は,そのように解釈できる。
 実刑をできるだけ避ける政策が,グローバル化のなかで継続できるかどうかが課題と私は考えている。

結論にかえて
 平成期の刑事政策について,思想や学者の理論の影響は少なく,罪種よりも狭いぐらいの個別問題ごとに扱われ,悪く言えばアドホック,良く言えば,担当部署の者が,一生懸命に自分に与えられた課題を遂行していると見える。犯罪データをしっかり計測せず,認知件数に頼った分析はまずく,厳しく言えば,データ無視で,大局的な方針なしに運営されているということになる。
 平成期の途中で,日本も世界も大きな節目となる変化はないが,連続的な技術進歩などの変化は激しかった。その対応はしてきたが,分野によるバラツキがある。将来展望も見えない状況である。
 結果だけを見れば,まだまだ犯罪発生率は低く,有罪率は99.9%のまま,死刑も存続,大地震が来ても治安崩壊しない等,大きな変化は現れていない。つまり,治安の良い日本社会は健全である。問題は,それを支えているものが何かを理解して,それを維持するという方針がないことであると考えている。

(桐蔭横浜大学副学長・法学部教授)

1  河合幹雄(2004)『安全神話崩壊のパラドックス 治安の法社会学』岩波書店,参照。
2  河合幹雄(2016)「予算獲得ルールと連動する刑法犯認知件数 犯罪被害実態調査の件数は20年間横ばい, 犯罪を減らした成果という見せかけ」『論座』webronza. asahi. com
3  金山泰助(2019)「サイバー犯罪及び詐欺被害の実態と対策について〜2017年犯罪被害実態調査結果から」『警察政策』参照。
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